KEBIJAKAN PEMERINTAH TENTANG GURU HONORER

Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi PNS (Analisis PPNo. 56 Tahun 2012)

A.    PENDAHULUAN

Kemerdekaan dan kemajuan bangsa indonesia tentunya tidak terlepas dari peran komponen warganya dari berbgai aspek kehidupan. Agama, suku, profesi dan lainya melebur menjadi satu dalam Kebhinekaan Tunggal Ika-an dalam mencapai satu tujuan. Dalam mengisi pembangunan pun, bangsa indonesia tidak didominasi oleh segelintir atau profesi tertentu. Oleh karenanya pemerintah berupaya untuk memperhatikan berbagai profesi sesuai disiplin ilmu dan keahlianya. Sebagai profesi yang cukup didambakan sebagian warga indonesia saat ini adalah sebagai guru/ pendidik sekaligus dengan diangkatnya menjadi pegawai negeri sipil (PNS) yang barangkali bisa menjamin kesejahtraan hingga usia lanjut.

Salah satu unsur penting dalam proses pendididkan adalah guru. Dipundak merekalah tanggunjawab yang amat berat dalam upaya mengantarkan peserta didik kearah tujuan pendidikan yang dicita-citakan. Hal ini disebabkan pendidik merupakan kultur transition yang bersifat dinamis kearah suatu perubahan scara kontinu sebagai sarana fital bagi pembangunan kebudayaan dan peradaban umat manusia.[1]

Secara umum pendidikan adalah orang yang memiliki tanggunjawab mendidik.[2] Sementara secara khusus, pendidikan islam adalah orang-orang yang bertanggunjawab terhadap perkembangan seluruh potensi peserta didik dengan mengupayakan perkembangan seluruh potensi peserta didik baik potensi afektif, kognitif maupun psikomotorik dengan nilai-nilai ajaran Islam.[3]

Kebijakan publik yang dipahami sebagai kebijakan yang dibuat oleh badan-badan pemerintah dan para pelaku politik bertujuan untuk menyelesaikan masalah publik merupakan sesuatu yang krusial. Ada tiga alasan penting diterbitkanya kebijakan; pertama, untuk melihat sejauh mana isi kebijakan publik mampu memuat nilai-nilai dan kepentingan publik khususnya kelompoksasaran. Kedua, untuk mengkritisi proses formulasi kebijakan publik yang menyangkut: (a) apakah kebijakan tersebut ditetapkansecara demokratis, transparan dan akuntabel (b) bagaimana peran para aktor dan stakeholder dalam formulasi kebijakan. Ketiga, mengidentifikasi apa dampak dari suatu kebijakan publik bagi individu, komonitas dan masyarakat serta pemerintah.[4]

Sehubungan dengan itu, penulis bermaksud untuk melakukan analisis terhadap peraturan pemerintah No. 56 Tahun 2012 tentan pengangkatan guru honorer menjadi calon Pegawai Negeri Sipil (CPNS). Analisis ini dipersempit dalam mengkaji berbagai masalah yang muncul dilapangan bagi tenaga guru honorer.Pengangkatan Munculnya PP 56 Tahun 2012 ternyata bagi guru swasta dianggap sebagai biang kerok ketidakadilan pemerintah. Guru swasta, guru non PNS di sekolah swasta menginginkan lingkungan kerja yang harmonis, jauh hura hura dan gejolak yang mencemaskan. Mereka tidak mendambakan masa kini yang sulit, apalagi diperlakukan secara diskriminatif secara sepihak, tetapi mereka mendambakan masa depan yang relatif jelas dan menjanjikan kehidupan yang sepadan dengan pengabdianya.

B.  Pembahasan

1.    Tinjauan Tentang Tenaga Guru Honorer

a.    Pengertian Guru

Dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentan Sistem Pendidikan Nasional pasal 39 ayat (1) dinyatakan, bahwa guru adalah tenaga profesional yang bertugas merencanakan dan melaksanakan proses pembelajaran, menilai hasil pembelajaran, melakukan pembimbingan dan pelatihan, serta melakukan penelitian dan pengabdian kepada masyarakat, terutama bagi pendidik pada perguruan tinggi.[5]

Menurut pendapat Asep Umar Fakhruddin, guru dijabarkan sebagai sebuah pekerjaan profesional yang membutuhkan kemampuan khusus hasil proses pendidikan yang dilaksanakan oleh lembaga pendidikan keguruan.[6] Sedangkan menurut pendapat Imam Musbikin dalam bukunya yang mengutip pendapat Ramayulis, seorang guru adalah pendidik yaitu orang yang memikul tanggung jawab untuk membimbing.[7]

b.    Pengertian Tenaga Honorer dan Guru Honorer

Pada pasal 1 butir kesatu peraturan pemerintah No 48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer menjadi CPNS dijelaskan bahwa tenaga honorer adalah seseorang yang diangkat oleh pejabat pembina kepegawaian atau pejabat lain dalam pemerintahan untuk melaksanakan tugas tertentu pada istansi pemerintah atau yang penghasilanya menjadi beban APBN/ APBD. Tenaga honorer atau yang sejenis yang dimaksud, termasuk guru bantu, guru honorer, pegawai kontrak, pegawai tidak tetap, dan lain-lain yang sejenis dengan itu yang bertugas dibawah naungan istansi pemerintah yang digaji dari APBN/ APBD. Peraturan pemerintah ini memungkinkan setiap kabupaten maupun kota mengangkat tenaga honorer termasuk guru, gaji mereka dibebankan pada APBN/ APBD, dan secara bertahap dapat diangkat menjadi CPNS.

Dalam peraturan pemerintah No 56 Tahun 2012, yang berisi perubahan atas peraturan Pemerintah Nomor No 43 Tahun 2007 Tentang Pengangkatan Tenaga Honorer menjadi CPNS dijelaskan bahwa:[8]

1.    Penyelesaian tenaga honorer yang penghasilannya dibiayai dari APBN/APBD (kategori I), sebagai berikut:

a.    Pengangkatan tenaga honorer kategori I menjadi CPNS, dilakukan untuk mengisi formasi Tahun anggaran 2012 berdasarkan data tenaga honorer hasil verifikasi dan validasi oleh MENPAN-RB, BKN dan BPKP yang telah diumumkan ke publik.

b.    Masih banyak melaporkan bahwa data tersebut belum valid sehingga MenPAN-RB sudah memerintahkan kembali agar Kepala BKN dan Kepala BPKP melakukan verifikasi dan validasi ulang baik dokumen maupun ke lapangan bila diperlukan dengan melibatkan kepolisian.

c.    Hasil verifikasi dan validasi ulang terakhir per instansi dilaporkan oleh Kepala BKN dan Kepala BPKP kepada Menteri PAN dan RB untuk ditetapkan formasinya sesuai persyaratan pengangkatan tenaga honorer Kategori I sama dengan persyaratan yang diatur dalam PP. No. 48 Tahun 2005 jo. PP. No. 43 Tahun 2007 dan PP. No. 56 Tahun 2012.

2.    Penyelesaian tenaga honorer yang penghasilannya dibiayai bukan dari APBN/APBD (kategori II), sebagai berikut:

a.    Lulus seleksi kelengkapan administrasi dan lulus ujian tertulis  kompetensi dasar dan kompetensi bidang sesama tenaga honorer.

b.    Pembuatan soal dan pengolahan hasil ujian kompetensi dasar serta pelaksanaan ujian tertulis dilakukan bekerja sama konsorsium Perguruan Tinggi Negeri.

c.    Setelah lulus ujian tertulis kompetensi dasar berdasarkan nilai ambang batas    kelulusan (passing grade) maka dilakukan tes kompetensi bidang (profesi).

d.   Tenaga honorer yang dinyatakan lulus ujian dapat diangkat menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil berdasarkan jumlah dan kualifikasi formasi sampai dengan Tahun anggaran 2014.

3.    Penyelesaian tenaga dokter dan tenaga ahli, sebagai berikut:

a.    Dokter yang telah selesai atau sedang melaksanakan tugas sebagai pegawai tidak tetap atau sebagai tenaga honorer pada fasilitas pelayanan kesehatan milik pemerintah di daerah terpencil, tertinggal, perbatasan atau tempat yang tidak diminati, dapat diangkat menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil.

b.    Tenaga Ahli tertentu/khusus yang dibutuhkan oleh negara tetapi tidak tersedia di kalangan pegawai negeri sipil dapat  diangkat menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil.

c.    Pengangkatan untuk Dokter  dan Tenaga Ahli tertentu /khusus tersebut dengan ketentuan:

- usia paling tinggi 46 (empat puluh enam) Tahun; dan

- telah mengabdi kepada negara sekurang-kurangnya 1 Tahun pada 31 Desember 2005.

d.   Pengangkatan Dokter dan Tenaga Ahli tertentu/khusus dilakukan sampai dengan Tahun Anggaran 2014.

Dalam penjelasan PP Nomor 56 Tahun 2012 itu disebutkan adanya 2 (dua) kategori pengangkatan tenaga honorer sebagai CPNS, yaitu:

1.      Tenaga honorer yang penghasilannya dibiayai dari APBN atau APBD dengan kriteria diangkat oleh pejabat yang berwenang, bekerja di instansi pemerintah, masa kerja paling sedikit 1 (satu) Tahun pada 31 Desember 2005 dan sampai saat ini masih bekerja secara terus menerus, berusia paling rendah 19 (sembilan belas) Tahun dan tidak boleh lebih dari 46 (empat puluh enam) Tahun pada 1 Januari 2006;

2.      Tenaga honorer yang penghasilannya dibiayai bukan dari APBN atau APBD dengan kriteria diangkat oleh pejabat yang berwenang, bekerja di instansi pemerintah, masa kerja paling sedikit 1 (satu) Tahun pada Tanggal 31 Desember 2005 dan sampai saat ini masih bekerja secara terus menerus, berusia paling rendah 19 (sembilan belas) tahun dan tidak lebih dari 46 (empat puluh enam) Tahun pada Tanggal 1 Januari 2006.

“Bagi tenaga honorer yang dibiayai dari APBN dan APBD untuk mengisi formasi Tahun Anggaran 2012, dan bagi tenaga honorer yang tidak dibiayai dari APBN dan APBD untuk mengisi formas Tahun Anggaran 2013 dan formasi Tahun Anggaran 2014,” bunyi penjelasan Pasal 3 Ayat 2 Huruf a PP tersebut.[9]

Istilah tenaga honorer dibedakan menjadi dua macam yaitu tenaga honorer yang berasal dari APBN/ APBD dan tenaga honorer non APBN/ APBD. Istilah tenaga honorer APBN/ APBD yang ada saat ini adalah identik dengan tenaga yang berasal dari:

1)   Tenaga guru disebut guru bantu sementara(GBS) dilingkungan departemen Pendidikan Nasional dan Departemen Agama melalui SK dan ketetapan gaji langsung dari mentri terkait melalui dana APBN.

2)   Tenaga tekhnis dan fungsional dilingkungan departemen kesehatan disebut pegawai tidak tetap (PTT) seperti tenaga dokter, perawat dan tenaga tekhnis kesehatan dengan dasar pelaksanaan tugas langsung melalui SK Menteri ataupun Bupati/ Walikota dengan gaji yang didanai oleh APBN/ APBD.

3)   Tenaga fungsional dilingkungan departemen pertanian disebut pegawai tidak tetap (PTT) seperti penyuluh pertanian dengan dasar pelaksanaan tugas langsung melalui SK Menteri dengan gaji yang didanai oleh APBN.[10]

c.    Ciri Khusus Guru Tidak Tetap/ Pegawai Tidak Tetap di Sekolah Negeri

Ciri-ciri khusus guru tidak tetep/ pegawai tidak tetap disekolah Negeri Indonesia, angtara lain:

1)   Telah mengabdi disekolah Negeri/ milik pemerintah, dengan masa bakti 5-25 Tahun.

2)   Telah mengikuti proses pendataan tenaga honorer secara nasional, melalui proses pengisian daftar pertanyaan tentang daftar

d.   Rangcangan PP Tentang Pengangkatan Guru Honorer Menjadi CPNS

Menurut Nuh di Kantor Presiden, Rabu 22 Februari 2012 “Sudah dibahas bersama di kantor Demenpan, bersama dengan Kemenbud, Kemenkeu, Kemendagri, dan BKN untuk merumuskan bagaimana cara merekrut honorer itu, ” Menurut dia, hanya sekitar 30 persen dari 600 ribu guru honorer atau sekitar 180 ribu yang akan diangkat. Sebab, pemerintah tidak sanggup mengangkat semua guru honorer itu menjadi PNS. “Kira-kira 30 persen dari mereka akan direkrut, tidak mungkin kalau sekitar 600 ribu direkrut,” ujarnya.[11]

Menurutnya, para guru honorer itu akan diseleksi. “Tetap menggunakan basis kompetensi,” ujarnya. Guru honorer yang dinyatakan lolos seleksi harus bersedia ditempatkan di manapun yang masih membutuhkan. Hal itu untuk memperbaiki distribusi guru. “Kalau sekarang honorer di kabupaten A melebihi, bisa jadi diangkat di kabupaten B. Sehingga sekaligus perbaikan distribusi,” ujarnya. Meski masa bakti guru honorer jadi pertimbangan, itu bukan yang utama. “Masa bakti tetap dipertimbangkan tetapi kompetensi dasar tidak serta merta diabaikan, yang rugi muridnya.”Bagaimana dengan guru yang tak diangkat? “Kalau tidak dapat pegawai negeri, ada tunjangan profesi, dari sisi kesejahteraan bisa tetap diperhatikan,” kata Nuh.[12]

”Tenaga honorer kategori I yang namanya telah masuk dalam database MenPAN secepatnya akan diangkat menjadi CPNS,” kata Menteri Pemberdayaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (Manpan dan RB) Azwar Abubakar saat menerima perwakilan guru honorer di kediamannya, Kota Banda Aceh, Senin (30/1)Ia mengatakan, Kementerian PAN dan RB saat ini sedang mempersiapkan proses pengangkatan terhadap 65.000 tenaga honorer kategori I di seluruh Indonesia.Sedangkan untuk tenaga honorer kategori II yang jumlahnya mencapai 600.000 orang di seluruh Indonesia, pengangkatan mereka menjadi CPNS masih ditangguhkan.“Mereka akan diangkat apabila ada usulan dari bupati/walikota sesuai kebutuhan daerah masing-masing yang disampaikan ke Kementerian PAN dan RB,” kata Azwar.Terkait nasib guru yang bekerja pada sekolah swasta dan yayasan, lanjut dia, nantinya akan dibuat peraturan tersendiri. “Tapi saya janji akan memperjuangkan aspirasi guru tersebut,” sebut Azwar.[13]

Terkait dengan pembahasan PP ini, lanjut Nuh, yang menjadi fokus adalah jangan sampai terjadi miss match antara kebutuhan guru dan pendaftar. Kompetensi guru honorer yang akan diangkat menjadi PNS. "Yang penting satu, soal distribusi dan kompetensinya. Bisa jadi seperti di Blitar guru yang kurang X, tetapi yang banyak daftar Y. Karenanya, pelaksanaannya insya Allah seperti  duduk bareng nanti malam akan ada solusi," tambah dia. Meskipun tidak bisa mengetahui berapa persisnya jumlah guru honorer yang ada di Indonesia, Nuh yakin pengangkatan guru tidak akan membebani APBN." Kita tidak bicara urusan beban atau tidak, kalau diperlukan maka berapa pun tetap harus ditanggung. Tidak hanya guru negeri saja yang menerima tunjangan tetapi guru swasta juga mendapatkan tunjangan fungsional. Ini sebagai komitmen dari pemerintah kepada guru belum PNS atau sertifikasi," tandas dia. Menurut Nuh, ada beberapa daerah yang sejak 2005 tidak mengangkat guru PNS. Pada 2010 lalu, Kemendikbud mengangkat 2,7 juta guru, dan pada 2011 guru yang diangkat menjadi PNS ada 2,9 juta orang.[14]

C.  Analisis PP No. 56 Tahun 2012

a.    Beberapa tinjauan yang dipakai untuk menganalisis PP ini, angtara lain:

1)   Pendekatan Filosofis

Pada hakekatnya awal gagasan pemerintah membentuk PP No. 48 Tahun 2005 dan PP No. 43 Tahun 2007 dan atas  perubahan menjadi PP No. 56 Tahun 2012 adalah untuk memberikan penghargaan kepada para honorer yang sudah terakumulasikan menjadi guru bantu (GB) dengan melalui dua tahapan tes (Administrasi dan wawancara; tes tertulis).

Dalam pembentukanya suatu peraturan pemerintah dikatakan baik apabila memperhatikan dua aspek, yaitu:

a)    Aspek Formil

Maksudnya adalah bahwa proses pembentukan peraturan pemerintah harus dilakukan menurut tata cara atau ketentuan yang telah ditetapkan dalam perundang-undangan, yaitu meliputi pertama, harus dibentuk oleh badan atau pejabat yang berwewenang. Kedua, pembentukan dilakukan berupa tahap persiapan dan rancangan, tahap pembahasan atau pembicaraan angtara eksekutif dan legislatif, tahap penetapan oleh kepala pemerintahan, dan tahap pengundangan dalam lembar negara.

b)   Aspek Materil

Maksudnya adalah bahwa materi atau subtansi daripada peraturan pemerintah harus mengikuti hal-hal sebagai berikut:

1.    Tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi derajatnya.

2.    Memiliki sistematika yanKeg baik

3.    Rumusan kaidahnya harus memiliki arti, maksud dan tujuan yang jelas

4.    Rumusan kaidahnya tidak menimbulkan penafsiran yang berlainan.

5.    Susunan bahasnya tidak berbelit-belit dan mudah dipahami

6.    Memperhatikan kemampuan dan kesejahtraan masyarakat.

7.    Mampu mewujudkan ketertiban dan keadilan masyarakat.

2)   Pendekatan Politik

Dengan adanya data base yang mengacuh pada PP 43 Tahun 2007, dengan batasan usia maksimal 46 itu, dan seterusnya setelah honorer yang sesuai PP habis pada tahun yang bersangkutan, maka data base berikutnya berasal dari honorer yang punya nomor pengabdian dari pemerintah dan mendapatkan fungsional dari APBN, kesra dari APBD I dan intensif dari APBD II, maka dalam operasionalnya kebijakan pemerintah daerah tentang pengangkatan CPNS ternyata punya kebijakan masing-masing. Walaupun sudah masuk data base harus dikorbankan karna dampak dari perpolitikan didaerah tersebut.

3)   Pendekatan Ekonomi dan Budaya

Dengan adanya PP No. 56 Tahun 2012 ini, ternyata masih ada beberapa guru honorer yang terpaksa tidak bisa diangkat menjadi CPNS karna terganjal oleh PP tersebut. Pemerintah dalam menangani permasalahan seperti ini dengan melalui perbaikan penghasilan sesui kemampuan Negara dan Daerah.

Budaya korup yang sudah tida menjadi rahasia lagi di Negeri ini, ternyata pengangkatan CPNS honorer dari Tahun ke Tahun juga masih sama (ada yang pakai uang), walau persentasenya kecil (baik dari jalur Pemda ataupun jalur Kementerian Agama).

4)   Pendekatan Sosiologis

Dengan munculnya PP ini dilihat dengan pendekatan sosiologis akan sangat bisa dirasakan oleh para guru honorer, apalagi satu tahun terakhir tidak ada pengangkatan CPNS khususnya guru, dan  apabila juga  pemerintah betul-betul dalam mengadakan seleksi pengangkatan CPNS (tidak ada manipulasi baik ditingkat daerah maupun ditingkat pusat) sebab ini yang selalu menjadi problem dilapangan. Guru honorer yang diangkat menjadi CPNS akan juga terangkat status sosialnya dimasyarakat

1.    Tinjauan Umum

Setelah dilakukan analisis diperoleh gambaran bahwa secara umum Peraturan Pemerintah No. 56 Tahun 2012 tentang pengankatan tenaga honorer menjadi calon pegawai Negeri Sipil selain memiliki kebaikan-kebaikan juga ditemukan kekurangan, adapun kebaikan dan kekurangan dimaksud angtara lain:

a.    Kebaikan

-       Secara umum pembentukan perauran pemerintah ini telah menempuh aspek-aspek formil.

-       Adanya penghargaan masa kerja karna klasifikasi pengangkatan disesuikan dengan hal tersebut diatas.

b.    Kekurangan

-          Adanya pertentangan dengan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi derajatnya.

-          Terdapat rumusan kaidah yang menimbulkan penafsiran yang berlainan

-          Terdapat rumusan pasal yang yang menimbulkan keresahan, ketertiban dan ketidakadilan subjek peraturan pemerintah ini, dikarenakan sistem informasi angtara pusat dan daerah tidak berjalan normal.

2.    Tinjauan Khusus

Berikut ini beberapa tinjauan khusus mengenai peraturan Pemerintah No 56 Tahun 2012

Penjelasan pasal 3.

a.  Ketentuan  Pasal  4  diubah  sehingga  berbunyi  sebagai berikut:

Pasal 4 (1)  Pengangkatan  tenaga  honorer  yang  dibiayai  dari Anggaran  Pendapatan dan  Belanja  Negara  dan Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Daerah, dilakukan melalui  pemeriksaan  kelengkapan administrasi  setelah  dilakukan  verifikasi  dan validasi. (2) Pelaksanaan  verifikasi  dan  validasi  sebagaimana dimaksud  pada  ayat (1)  dilakukan  oleh  Tim Verifikasi  dan  Validasi  yang  dibentuk  oleh  Kepala Badan Kepegawaian Negara.

b. Ketentuan  Pasal 5  diubah  sehingga  berbunyi  sebagai berikut:

Pasal 5

(1)   Dokter yang telah selesai atau sedang melaksanakan tugas  sebagai pegawai  tidak  tetap  atau  sebagai tenaga  honorer  pada  fasilitas  pelayanan  kesehatan milik pemerintah,  dapat  diangkat  menjadi  Calon Pegawai  Negeri  Sipil  setelah  melalui  pemeriksaan kelengkapan administrasi.

(2)   Pengangkatan  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) dilakukan tanpa memperhatikan masa bakti sebagai pegawai  tidak  tetap atau  masa  kerja  sebagai  tenaga honorer, dengan ketentuan:

a)    Usia paling tinggi 46 (empat puluh enam) tahun; dan

b)   Bersedia  bekerja  pada  fasilitas  pelayanan kesehatan  di  daerah  terpencil, tertinggal, perbatasan  atau  tempat  yang  tidak  diminati paling singkat 5 (lima) Tahun.

(3)   Fasilitas  pelayanan  kesehatan  di  daerah  terpencil, tertinggal,  perbatasan  atau tempat  yang  tidak diminati  sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)   huruf  b ditetapkan  oleh  Gubernur,  Bupati  atau Walikota  setempat  berdasarkan  kriteria  yang  diatur oleh  menteri  yang  menyelenggarakan  urusan pemerintahan di bidang kesehatan.

(4)   Tenaga  ahli  tertentu/khusus  yang  dibutuhkan  oleh negara  tetapi  tidak  tersedia  di  kalangan Pegawai Negeri Sipil  dapat  diangkat  menjadi Calon  Pegawai Negeri Sipil dengan kriteria:

a.  Usia paling tinggi 46 (empat puluh enam) Tahun; dan

b. Telah  mengabdi  kepada  negara  sekurang-kurangnya 1 (satu) tahun pada 1 Januari 2006.

(5)   Pengangkatan  tenaga  ahli  tertentu/khusus sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (4)  ditetapkan dengan  Keputusan  Presiden  atas  persetujuan prinsip  menteri  yang  menyelenggarakan  urusan pemerintahan  di  bidang pendayagunaan  aparatur negara  setelah  mendapat  pertimbangan  teknis Kepala BadanKepegawaianNegara.

(6)   Pengangkatan  Dokter  dan  tenaga  ahli tertentu/khusus menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (1) dan  ayat (4), dilakukan sampai dengan Tahun Anggaran 2014.

c.    Ketentuan  Pasal  6  diubah  sehingga  berbunyi  sebagai berikut:

Pasal 6

(1) Pengangkatan  tenaga  honorer  yang  penghasilannya dibiayai  dari  Anggaran Pendapatan  dan  Belanja Negara  dan  Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja Daerah  menjadi  Calon  Pegawai  Negeri  Sipil berdasarkan  Peraturan  Pemerintah  ini  dilakukan secara  bertahap dan  sesuai  dengan  kebutuhan  dan kemampuan keuangan  negara mulai  formasi  Tahun Anggaran  2005  sampai  dengan  formasi  Tahun Anggaran 2012.

(2) Pengangkatan  tenaga  honorer  menjadi  Calon Pegawai  Negeri  Sipil  untuk  formasi  Tahun Anggaran 2012 sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan pada Tahun anggaran berjalan.

(3) Tenaga  honorer  yang  bekerja  pada  instansi pemerintah  dan  penghasilannya  tidak  dibiayai  dari Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Negara  dan Anggaran  Pendapatan  dan  Belanja  Daerah  dapat diangkat  menjadi  Calon  Pegawai  Negeri  Sipil sesuai dengan  kebutuhan  dan  kemampuan  keuangan negara  berdasarkan formasi sampai  dengan Tahun Anggaran 2014.

d.   Di  antara  Pasal  6  dan  Pasal  7  disisipkan  1  (satu) Pasal, yakni Pasal 6A berbunyi sebagai berikut:

Pasal 6A

(1)   Pengangkatan  tenaga  honorer  sebagaimana dimaksud  dalam Pasal  6  ayat  (3)  dilakukan  melalui pemeriksaan  kelengkapan  administrasi  dan lulus seleksi  ujian  tertulis  kompetensi  dasar  dan kompetensi bidang sesama tenaga honorer.

(2)   Seleksi  ujian  tertulis kompetensi  dasar  sesama tenaga honorer sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilaksanakan  1  (satu)  kali  dengan  materi  Tes Kompetensi  Dasar  (TKD)  berdasarkan  kisi-kisi  yang ditetapkan oleh Pemerintah.

(3)   Pembuatan  soal  dan  pengolahan  hasil  ujian kompetensi  dasar  dilakukan  oleh  konsorsium Perguruan Tinggi Negeri yang dibentuk oleh menteri yang  menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  di bidang pendayagunaan  aparatur  negara  bersama menteri  yang menyelenggarakan  urusan pemerintahan di bidang pendidikan.

(4)   Pelaksanaan ujian  tertulis di lingkungan  instansi pusat  dan  provinsi dilaksanakan  oleh  Pejabat Pembina  Kepegawaian  masing-masing,  sedangkan untuk kabupaten/kota  dikoordinasikan  oleh Gubernur  selaku  wakil pemerintah  di  wilayah provinsinya.

(5)   Penentuan  kelulusan  bagi  tenaga  honorer  yang mengikuti  seleksi  ujian  tertulis kompetensi  dasar sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (2)  ditetapkan berdasarkan  nilai  ambang  batas  kelulusan  (passing grade)  yang  ditetapkan  oleh  menteri  yang menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  di  bidang pendayagunaan  aparatur negara atas  pertimbangan menteri  yang  menyelenggarakan  urusan pemerintahan  di  bidang  pendidikan  dengan memperhatikan  pendapat  dari  konsorsium Perguruan Tinggi Negeri.

(6)   Pengumuman  kelulusan ujian  tertulis kompetensi dasar  dilakukan  kementerian  yang menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  di  bidang pendayagunaan  aparatur negara berdasarkan  nilai hasil  ujian  yang  diolah  oleh  konsorsium  Perguruan Tinggi  Negeri  dan  mempertimbangkan  masa pengabdian tenaga honorer yang bersangkutan.

(7)   Tenaga honorer yang dinyatakan lulus ujian tertulis kompetensi  dasar  dilakukan  tes  kompetensi  bidang (profesi)  dengan  mempertimbangkan  dedikasi ditetapkan  oleh  masing-masing  instansi berdasarkan  materi  ujian  dari  instansi  pembina jabatan fungsional.

(8)   Tenaga  honorer  yang  dinyatakan  lulus  ujian sebagaimana dimaksud pada ayat (7) dapat diangkat menjadi Calon  Pegawai  Negeri  Sipil berdasarkan jumlah  dan  kualifikasi  formasi  sampai  dengan Tahun Anggaran 2014 yang ditetapkan oleh menteri yang  menyelenggarakan  urusan  pemerintahan  di bidang  pendayagunaan  aparatur  negara  dengan tetap  memperhatikan  kebutuhan  organisasi  dan redistribusi serta kemampuan keuangan negara atas pendapat  dari  menteri yang  menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang keuangan.

(9)   Tenaga  honorer  yang  dinyatakan  lulus  ujian sebagaimana  dimaksud  pada  ayat  (8)  tetapi kemudian  diketahui tidak  memenuhi  persyaratan administratif  yang  ditentukan  tidak  dapat  diangkat atau dibatalkan menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil.

D.    Fakta Di Lapangan

Pada Tanggal 2 Mei 2013 diperingati Hari Pendidikan Nasional, namun langit pendidikan Indonesia masih saja di rundung masalah. Kesejahteraan para guru honorer hingga kini tak jelas arahnya. Dengan beban dan tanggung jawab yang sama dengan guru PNS, guru honorer masih mendapatkan gaji yang jauh dibawah standar. Akankah hari pendidikan kali ini bisa memberikan titik cerah kepada para pahlawan tanpa tanda jasa ini?.

Di Sekolah Dasar Negeri Palmeriam 01 inilah tempat Rosa Mince yang akrab disapa Bu Rosa, membaktikan dirinya sebagai seorang guru honorer dan mengajar dikelas empat.
Tiga belas Tahun sudah pekerjaan sebagai guru honorer ia jalani. Meskipun dengan beban kerja yang sama beratnya dengan guru PNS, namun mereka tetap tulus dan ikhlas menjalankan tugas mulyanya sebagai tenaga pendidik. Guru honorer tidak mendapatkan kesejahteraan yang layak. Gaji mereka bergantung pada dana Bantuan Operasional Sekolah atau BOS. Ironisnya, dari total jumlah dana BOS setiap sekolah yang cair setiap 3 bulan sekali, hanya 20 persen yang bisa digunakan untuk membayar guru honorer.[15]

Bisa anda bayangkan jika jumlah murid dalam satu sekolah sebanyak 300 orang dan guru honorer sebanyak 5 orang. Jumlah siswa dikalikan dengan dana BOS pertiga bulan sebesar 145 ribu rupiah. Dari hasil tersebut, 20 persennya akan dibagikan merata kepada 5 orang guru honorer sebagai gaji perbulan. Nilainya jauh dibawah upah minimum yang ditetapkan di Indonesia. Meski tidak tau kapan nasibnya sebagai guru honorer akan berubah menjadi Pegawai Negeri Sipil, ia pun terus berusaha menggapai mimpinya dan mencoba untuk mengikuti tes PNS. Sayangnya kegagalan masih terus ia rasakan meskipun semua persyaratan telah dipenuhi. Hari Pendidikan Nasional ini selayaknya menjadi cermin pemerintah untuk berbenah diri menyelesaikan segala permasalahan dunia pendidikan, termasuk ketidakjelasan status para guru honorer.

Fakta yang lain adalah guru honorer di sekolah Negeri gigih memperjuangkan nasib mereka yang terkatung-katung. Setelah diterpa masalah pembayaran tunjangan profesi guru yang dihentikan tanpa alasan yang jelas, para guru honorer ini memperjuangkan kepastian sebagai guru pegawai negeri sipil. Andi Azis, Koordinator Komite Perjuangan Guru Honor Jawa Barat di Jakarta, Senin (25/3/2013), mengatakan, perwakilan guru honorer di sekolah negeri meminta masukan ke Mahkamah Agung (MA) perihal penghentian tunjangan profesi guru (TPG) guru honorer yang dihentikan sejak Tahun lalu. Padahal, para guru honorer di sekolah negeri yang mengabdi minimal 15 Tahun ini dinyatakan lolos sertifikasi dan mendapat sertifikat sebagai guru profesional sehingga berhak mendapat TPG sebesar satu kali gaji pokok tiap bulannya.[16] Disisi lain, mereka juga mempertanyakan soal pengangkatan guru honorer kategori II ke Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi yang seharusnya dimulai Tahun ini.

Presiden Susilo Bambang Yudhoyono mengatakan, pengangkatan tenaga honorer menjadi PNS itu harus dihitung secara cermat sesuai dengan kebutuhan. Rencana pengangkatan tenaga honorer menjadi pegawai negeri sipil (PNS) terus dimatangkan pemerintah. Dalam pengangkatan itu, seorang pegawai harus memenuhi syarat integritas dan kapasitas dalam membangun good governance dan pemerintahan yang kapabel serta betul-betul menjadi penggerak birokrasi, menjadi penggerak administrasi negara ini. Selain itu, pengangkatan pegawai honorer juga berkaitan dengan kemampuan anggaran negara. Dalam periode pertama pemerintahannya, SBY menyebut telah melakukan pengangkatan PNS dari tenaga honorer mencapai lebih dari satu juta pegawai. Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi EE. Mangindaan belum memastikan jumlah pegawai yang akan diangkat menjadi PNS. Pasalnya, masih menunggu laporan lengkap dari hasil verifikasi. Dia mengakui, ada jumlah ratusan ribu yang didaftar dalam proses verifikasi itu. Selain itu, pemerintah juga menginginkan mekanisme tes dalam pengangkatan itu.[17]

Namun Mangindaan mengatakan, pengangkatan itu diperuntukkan bagi pegawai honorer kategori dua, yaitu yang non-APDN dan non-APDB. Dia menyebut, mereka sudah lama bekerja tetapi mengalami kesulitan untuk diangkat CPNS. Mantan anggota komisi II DPR itu mengakui, saat ini kebutuhan PNS untuk tenaga administrasi sudah tercukupi. Menurut Mangindaan, kebutuhan justru pada tenaga-tenaga teknis, seperti penyuluh lapangan, pertanian, medis, dan guru. Mengapa ada pengangkatan pegawai saat ada kebijakan moratorium? Menurut dia, moratorium tidak kaku, namun juga ada pengecualian. Dia menggariswahi, jumlah pengangkatan tidak melebihi dari yang pensiun.[18]

Pihak DPR sudah menyetujui bahwa upah tenaga honorer yang terdaftar di bawah Tahun 2005 akan disamakan dengan gaji PNS terendah, sesuai keputusan rapat Rancangan Peraturan Pemerintah mengenai tenaga honorer. Pada saat ini DPR dan Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara Reformasi Birokrasi sedang menyelesaikan tenaga honorer di bawah Tahun 2005, yang belum diangkat menjadi CPNS. Menurutnya, jumlah tenaga honorer di bawah Tahun 2005 yang ada di Indonesia mencapai lebih dari 600.000. Seluruh honorer tersebut tidak langsung dinaikkan statusnya menjadi CPNS, namun hanya yang lolos verifikasi yang berhak menjadi CPNS. Tenaga honorer yang mencapai 600.000, ada yang tidak semuanya bisa memenuhi persyaratan, seperti umur dan bidang pekerjaan mereka yang tidak sesuai dengan formasi yang dibutuhkan. Sesuai kebutuhan formasi, maka dari 600.000 tenaga honorer, setiap Tahun hanya diambil sebesar 30 persen. Seleksi pengisian kuota berlangsung mulai 2012 sampai 2013. Karen dari 600.000 honorer di bawah tahun 2005, yang akan diangkat CPNS berarti hanya 60 persen atau 360.000 orang. Upah tenaga honorer yang selama ini diberikan sesuai kebijakan daerah, hal itu tidak akan terjadi lagi setelah RPP diterbitkan. Sebab, tenaga honorer di bawah tahun 2005 yang masih tercecer dan tidak lolos menjadi CPNS pada tahun 2012 atau 2013 mendatang, upah mereka akan disesuaikan dengan gaji PNS yang paling rendah. Namun, penetapan upah tersebut tidak berlaku untuk tenaga honorer di atas Tahun 2005. Hal itu mengacu pada PP 48 Tahun 2005 bahwa sudah tidak ada lagi penerimaan tenaga honorer di daerah. Meskipun di daerah masih ada tenaga honorer yang bekerja di atas 2005, kebijakan upah sesuai gaji pegawai negeri sipil terendah tetap tidak berlaku. Rencananya, RPP tenaga honorer selesai dalam waktu dekat ini. Untuk tenaga honorer yang di atas Tahun 2005, bisa menjadi CPNS asalkan dengan mengikuti seleksi CPNS umum.[19]

 Beberapa bulan yang lalu, Audiensi antara Menteri Pendidikan dan Kebudayaan (Mendikbud) Mohammad Nuh dengan para guru yang diinisiasi Persatuan Guru Republik Indonesia (PGRI), Selasa (30/4), menyepakati pembentukan tim guru honorer. Tim ini nantinya akan menyelesaikan beragam persoalan yang dihadapi guru honorer, mulai dari sistem rekrutmen hingga status kepegawaiannya. Ketua Umum PB PGRI, Sulistyo menyatakan, Kemdikbud hingga saat ini tak punya data valid tentang jumlah guru honorer. Hal itulah yang menjadi salah satu penyebab munculnya permasalahan terkait status guru honorer.       

E.     Analisis Penulis

Pengangkatan tenaga honorer menjadi pegawai negeri sipil masih menjadi problem dan belum terselesaikan sampai pada hari ini khususnya tenaga guru honorer, meskipun pemerintah berupaya untuk menuntaskan secara bertahap sesuai dengan formulasi yang dibutuhkan, namun alih-alih selalu dipolitisasi oleh pihak pihak elit yang berkepentingan. Sementara disisi lain  tanggun jawab yang diembang guru sama, baik dalam mendidik, mengajar, maupun melatih. Namun perlakuan dan perhatian pemerintah pusat maupun daerah kurang memberikan nilai keadilan atau semacam diskriminasi dalam mengambil kebijakan sehinggah menimbulkan problem sosial dan berdampak kurang baik atas tanggun jawab mereka dalam pendidikan. Berbagai kebijakan publik dari pemerintah telah ditetapkan dan direalisasikan sebagai respon sekaligus tuntutan warganya. Diangtara kebijakan tersebut menyangkut tentang pengangkatan tenaga honorer menjadi calon pegawai negeri sipil (CPNS) dengan diterbitkanya peraturan pemerintah No 56 Tahun 2012.

Data guru honorer yang dimiliki oleh kementerian belum bagus. Bahkan kementerian tidak memiliki data pasti jumlah guru honorer. Dalam  pertemuan tentang pembentukan tim untuk menyelesaikan semua permasalahan yang dialami oleh guru honorer, diharapkan dapat memberikan perbaikan dan keuntungan bagi para guru honorer ke depannya. Tim guru honorer ini nantinya akan dipimpin oleh Kepala Badan Pengembangan Sumber Daya Manusia Pendidikan dan Penjaminan Mutu Pendidikan. Tim akan diisi unsur Kemdikbud dan juga PGRI. "Kami minta agar rekrutmen guru honorer itu ditata, dan dipikirkan secara matang tentang kesejahteraannya. Oleh karenanya, dalam tim tersebut akan dimasukkan guru honorer, karena mereka yang memahami dan mengalami kondisi sesungguhnya. Kami juga berharap agar pemerintah memberikan perhatian  khusus dan penghargaan kepada para guru honorer yang telah bekerja penuh waktu, berdedikasi, serta memiliki prestasi yang baik dan memenuhi persyaratan, supaya dipertimbangkan untuk diangkat menjadi guru CPNS. "Bagi yang memenuhi syarat namun tidak dapat diangkat menjadi CPNS tapi dibutuhkan, untuk diangkat menjadi pegawai pemerintah dengan kontrak yang memperoleh penghasilan wajar di atas kebutuhan hidup minimum.

Sebaiknya jika guru honorer penetapan untuk kategori I yaitu untuk yang masa kerjanya Tahun SK 2005, 2004, 2003, 2002, dan seterusnya kebawah baik yang dari APBN maupun yang bukan APBN untuk diangkat menjadi PNS 2013. Sedangkan untuk kategori II untuk masa kerja SK 2006 keatas yang dari APBN maupun yang bukan APBN  untuk dapat diangkat menjadi PNS untuk Tahun 2014-2016 dan seterusnya (dihabiskan).

F.     Penutup

1.    Kesimpulan

Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2012 berisi tentang pengangkatan tenaga honorer menjadi CPNS dengan ketentuan sebagai berikut:

1)   Pengankatan tenaga honorer menjadi calon pegawai Negeri Sipil diprioritaskan bagi yang melaksanakan tugas sebagai guru, tenaga kesehatan, dan tenaga-tenaga penyuluhan yang sangat dibutuhkan pemerintah.

2)   Kriteria pengangkatan tenaga honorer usia paling tinggi 46 Tahun dan paling rendah 19 Tahun.

Dari uraian hasil pengkajian secara ilmiah dapat ditarik kesimpulan sebagai berikut:

a.    Dilihat dari alur pembentukan, peraturan Pemerintah ini telah memenuhi secara prosedural.

b.    Dilihat dari aspek materil masih adanya substansi yang masih dibenahi karna tidak mengkorelasikan secara signifikan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi derajatnya, menimbulkan penafsiran yang berlainan dan tidak mewujudkan ketertiban dan keadilan terhadap subjek peraturan pemerintah itu sendiri.

c.    Sistem informasi pusat dan daerah dalam hal penghimpunan data-data sebagai bahan pembentukan kebijakan pemerintah tidak berjalan dengan lancar dan sarat akan kepentingan golongan tertentu yang dipolitisir. Sehinggah sangat sulit untuk menentukan formulasi yang dibutuhkan.

d.   Pengangkatan tenaga honorer menjadi pegawai negeri sipil masih menjadi problem dan belum terselesaikan sampai pada hari ini, meskipun pemerintah berupaya untuk menuntaskan secara bertahap sesuai dengan formulasi yang dibutuhkan, namun alih-alih selalu dipolitisasi oleh pihak pihak elit yang berkepentingan.

e.    Masalah honorer tidak akan pernah terselesaikan selama tidak ada pembatasan honorer baru

2.    Saran

Perlu segera dilakukan perubahan dan pengkajian ulang tentang Peraturan Pemerintah No. 56 Tahun 2012 ini sesuai dengan koridor-koridor ketertiban dan keadilan yang berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945, karna apabila tidak segera direvisi dikhwatirkan akan menimbulkan dampak negatif dan perpecahan terhadap negara terutama dilingkungan pendidikan, sehinggah tujuan nasional dalam mencerdaskan kehidupan bangsa akan memiliki hambatan yang sangat serius.

G.    Daftar Pustaka

D Marimba Ahmad, , Pengantar Filsafat Pendidikan Islam, (Bandung: Al  Ma’arif, 1989)

Fakhruddin Asef Umar, Menjadi Guru Favorit, (Yogyakarta: DIVA Press, 2009).

Tafsir Ahmad, Ilmu Pendidikan Dalam Persefektif Islam, (Bandung: Remaja Rosdakarya, 1992).

(http://dwi-hartana.blogspot.com/2012/06/pokok-pokok-materi-pp-no-56-tahun-2012.html)

(http://www.kopertis12.or.id/2012/06/03/pp-no-56-tahun-2012-tentang-pengangkatan-tenaga-honorer-menjadi-cpns.html).

http://fthsnikrw.wordpress.com/2012/02/23/m-nuh-180-ribu-guru-honorer-akan-diangkat-para-guru-honorer-itu-akan-diseleksi-tetap-menggunakan-basis-kompetensi/#more-351

http://kampus.okezone.com/read/2012/02/21/373/579814/pp-pengangkatan-guru-honorer-keluar-tahun-ini.

http://fthsnikrw.wordpress.com/2012/02/01/65-ribu-honorer-segera-di-pns-kan/#more-336

http://www.indosiar.com/ragam/hardiknas-2013-status-guru-honorer-masih-belum-jelas_105921.html.

http://edukasi.kompas.com/read/2013/03/25/1928041/twitter.com.

http://www.jpnn.com/read/2013/04/30/169808/Kemdikbud-PGRI-Sepakat-Tuntaskan-Masalah-Guru-Honorer-.

http://jobleh.com/gaji-honorer-akan-setara-gaji-pns-terendah.html

Musbikin Imam, Guru Yang Menakjubkan, (Yogyakarta: Buku Biru, 2010).

Nizar Samsul, Filsafat Pendidikan Nasional, (Jakarta: Ciputat Press, 2002).

Peraturan Pemerintah No. 48 Tahun 2005 tentan pengangkatan tenaga honorer menjadi CPNS

Peraturan Pemerintah No. 43 Tahun 2007 tentan pengangkatan tenaga honorer menjadi CPNS

Peraturan Pemerintah No. 56 Tahun 2012 tentan pengangkatan tenaga honorer menjadi CPNS

Subarsono AG., Analisis Kebijakan Publik : Konsep, Teori dan Aplikasi, Cet ke-5, (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2008).

Undang-Undang Sisdiknas No. 20 Tahun 2003.

Zuhdi Muhammad,  Analisis Kebijakan Pendidikan  Islam, (Yogyakarta: Idea Press, Cet. Pertama, 2012).

---

[1]Samsul Nizar, Filsafat Pendidikan Nasional, (Jakarta: Ciputat Press, 2002), hlm. 41

[2]Ahmad, D. Marimba, Pengantar Filsafat Pendidikan Islam, (Bandung: Al  Ma’arif, 1989), hlm. 37

[3]Ahmad Tafsir, Ilmu Pendidikan Dalam Persefektif Islam, (Bandung: Remaja Rosdakarya, 1992), hlm. 74.

[4]AG. Subarsono, Analisis Kebijakan Publik : Konsep, Teori dan Aplikasi, Cet ke-5, (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2008,), hlm. 24.

[5]Undang-Undang Sisdiknas No. 20 Tahun 2003.

[6]Asef Umar Fakhruddin, Menjadi Guru Favorit, (Yogyakarta: DIVA Press, 2009), hlm.43

[7]Imam Musbikin, Guru Yang Menakjubkan, (Yogyakarta: Buku Biru, 2010), hlm. 25.

[8](http://dwi-hartana.blogspot.com/2012/06/pokok-pokok-materi-pp-no-56-tahun-2012.html). diunggah pada Tanggal 15 Maret 2013.

[9](http://www.kopertis12.or.id/2012/06/03/pp-no-56-tahun-2012-tentang pengangkatan-tenaga-honorer-menjadi-cpns.html). Diunggah pada Tanggal 15 Maret 2013.

[10]Muhammad Zuhdi,  Analisis Kebijakan Pendidikan  Islam, (Yogyakarta: Idea Press, Cet. Pertama, 2012), hlm. 129.

[11]( http://fthsnikrw.wordpress.com/2012/02/23/m-nuh-180-ribu-guru-honorer-akan-diangkat-para-guru-honorer-itu-akan-diseleksi-tetap-menggunakan-basis-kompetensi/#more-351). Diunggah pada Tanggal 17 Maret 2013.

[12]Ibid...

[13]http://fthsnikrw.wordpress.com/2012/02/01/65-ribu-honorer-segera-di-pns-kan/#more-336. Diunggah pada Tanggal 17 Maret 2013.

[14]http://kampus.okezone.com/read/2012/02/21/373/579814/pp-pengangkatan-guru-honorer-keluar-tahun-ini, di unggah Pada Tanggal 7 Maret 2013.

[15] http://www.indosiar.com/ragam/hardiknas-2013-status-guru-honorer-masih-belum-jelas_105921.html. diunggah pada Tanggal 1 Juni 2013.

[16] http://edukasi.kompas.com/read/2013/03/25/1928041/twitter.com. diunggah pada Tanggal 10 Juni 2013.

[17] http://www.jpnn.com/read/2013/04/30/169808/Kemdikbud-PGRI-Sepakat-Tuntaskan-Masalah-Guru-Honorer-. diunggah pada Tanggal 10 Juni 2013.

[18] Ibid.

[19] http://jobleh.com/gaji-honorer-akan-setara-gaji-pns-terendah.html. diunggah pada Tanggal 10 Juni 2013.